São Paulo dispensa inclusão do IBS e CBS na base de cálculo do ICMS de 2026
A Secretaria da Fazenda de São Paulo publicou entendimento segundo o qual o IBS e a CBS deverão integrar a base de cálculo do ICMS a partir de 2027, mas não precisam ser incluídos no ano teste de 2026, já que as alíquotas simbólicas desse período não geram impacto econômico. Esse posicionamento, divulgado em resposta à consulta tributária, soma-se às manifestações do Distrito Federal e de Pernambuco e aprofunda o cenário de incerteza jurídica para 2026 e de forte judicialização a partir de 2027.
A Reforma Tributária instituída pela Emenda Constitucional 132/2023 criou o IBS e a CBS para substituir tributos antigos sob o consumo e pôr fim ao modelo de tributação em cascata, estabelecendo tributos “por fora”, que devem ser destacados no documento fiscal para dar transparência ao contribuinte.
Apesar dessa lógica, interpretações recentes dos fiscos estaduais levantaram a hipótese de incluir IBS e CBS na base do ICMS e do ISS durante a transição. Essa possibilidade é vista como um retrocesso ao espírito da reforma, que busca simplicidade, neutralidade e eliminação de tributos embutidos uns nos outros. Permitir essa inclusão recria o efeito cascata, aumenta custos para as empresas, eleva preços ao consumidor e repete disputas semelhantes às que marcaram a chamada “tese do século”, sobre a exclusão do ICMS da base de PIS/Cofins.
No caso paulista, a argumentação se baseia na Lei Kandir, segundo a qual o ICMS incide sobre o valor total da operação, incluindo tributos que compõem o preço, razão pela qual o STJ já reconheceu a inclusão de PIS e Cofins na base do ICMS. Como a CBS substituirá esses tributos e o IBS ocupará o lugar do próprio ICMS e de outros tributos estaduais, o estado de São Paulo sustenta que ambos deveriam integrar a base do ICMS quando plenamente vigentes. No entanto, para 2026, como não haverá recolhimento real e as alíquotas são apenas indicativas, não haveria base legal nem impacto econômico que justifique a inclusão.
O Distrito Federal adota posição semelhante para 2026, mas Pernambuco defendeu que IBS e CBS devem integrar a base do ICMS independentemente de recolhimento, entendimento que provoca preocupação por contrariar o caráter demonstrativo do ano teste. Essa interpretação não encontra respaldo constitucional. O art. 156-A, §1º, IX, da Constituição Federal proíbe expressamente que o IBS componha a própria base de cálculo e a de outros tributos federais; o art. 195, §17, faz o mesmo em relação à CBS. Embora a Constituição não trate explicitamente da base do ICMS e do ISS, esse silêncio não autoriza a inclusão, sobretudo porque a reforma foi concebida para evitar exatamente esse tipo de cumulatividade.
Permitir a inclusão de IBS e CBS na base de ICMS e ISS viola a sistemática da reforma, pois esses novos tributos são calculados “por fora” e não constituem receita do contribuinte, a mesma lógica que levou o STF, no Tema 69, a excluir o ICMS da base do PIS/Cofins. Além disso, qualquer ampliação da base do ICMS depende de lei específica, por força do princípio da legalidade, o que não existe hoje. Para entidades como a FecomercioSP e a ABAT, a interpretação fiscal é incompatível com o modelo aprovado pela reforma, e medidas judiciais poderão ser adotadas caso essa orientação seja confirmada, nos termos do artigo publicado pelas Entidades.
Enquanto isso, os demais estados devem se manifestar em breve, já que as empresas precisam de clareza para operar em 2026. A tendência é que a maior parte dos estados defenda a inclusão dos novos tributos na base do ICMS a partir de 2027, o que deverá desencadear extensa litigiosidade, não apenas em relação ao ICMS, mas também ao ISS, que possui cálculo semelhante.
No Congresso, o PLP nº 16/2025 surge como tentativa de eliminar a dúvida ao alterar a Lei Kandir para deixar claro que IBS e CBS não podem compor a base do ICMS, do ISS e do IPI. Haviam também emendas no PLP nº 108/2024 que reforçavam essa exclusão, mas que não foram contempladas. Porém, se o PLP for aprovado apenas após 2027, os debates deverão se deslocar para saber se a norma tem natureza interpretativa ou modificativa, o que tende a ampliar ainda mais o contencioso.
A controvérsia deve se prolongar por mais de uma década, possivelmente ultrapassando o período de transição da reforma, de modo que o Judiciário poderá ainda estar discutindo o tema mesmo depois da extinção do ICMS. A situação evidencia justamente a importância da reforma: substituir o atual mosaico de interpretações estaduais por um sistema único, simples e coerente. Permitir que IBS e CBS componham a base de ICMS e ISS seria caminhar na direção oposta, reacendendo problemas que a reforma buscou solucionar.
